滞留不归和非法移民的问题，对于合法经营的旅行社、目的地国使馆以及旅游行政管理部门来说，都是一件很头痛的事。其中受损失最大的就是旅行社，特别是旅游批发商。很多做欧洲业务的旅行社都是如履薄冰、小心经营，犹如在刀尖上舞蹈一般。目前这个问题已经对旅游者正常的旅游活动和旅行社的经营带来严重影响。这个问题已经远远超出了旅行社一般性业务管理的范畴，也不是行政管理所能解决的。应该按照刑事法律的原则，从国家利益和形象的高度出发，联合公安、司法、旅游、外交等部门，一同来解决，一方面维护中国游客的合法权益，另一方面为那些合法经营的旅行社创造一个良好的环境。

    思考四：垂直分工，缘何呼之难出？

    就旅行社自身而言，“小散弱差”已是行业共识，人们通常将其归因于垂直分工体系的缺乏——几乎所有的旅行社在业务上都涉及产品开发、组团乃至接待，并无批发、零售的差异，于是乎“千军万马过独木桥”，导致目标市场狭窄、产品高度同质、价格竞争过度、行业利润下滑，无法实现行业内的资源优化配置，有人因此戏称，中国旅行社是“打群架”。于是早在十年以前便有学者指出，我国旅行社业应该走垂直分工的道路，将批发商和代理商分开，形成“批—零体系”。然而将近十年过去了，这种状况并没有改变，尽管有少数旅行社，特别是经营出境业务的旅行社，在这方面做出了一些探索，但总体而言，旅行社业依然在一个相对较低的层次上相互拼杀，行业秩序混乱依然存在，违规经营现象屡禁不止。

    旅行社业垂直分工体系之所以呼之难出，分析起来，其根源大抵有以下几个方面：

    首先是与国外分工体系的形成机制不相同。国外的旅行社分工体系是市场发育后形成的一种自然分工体系。实际上，从国际经验来看，自旅行社业问世之初乃至之后很长一段时期内并没有形成严格的批发经营商和零售代理商的分工。垂直分工体系的建立是二战后，特别是20世纪60年代中期大众旅游兴起后的事情。一方面，大型旅行社急欲扩大自己占有的市场份额而自身直接销售的力量又不足，因此使旅游零售代理商的大量出现成为必要。另一方面，由于旅行社市场的进入壁垒较低，又使得零售代理商的大量出现成为可能。因此，国外旅行社的垂直分工是内生于市场经济体制的自然分工体系。正如学者张凌云先生的分析，相对于国外自下而上所形成的分工体系，我国旅行社行业是政府行政干预下的自上而下的分工。这根源于我国旅行社行业发展之初，以外事接待为主要服务功能，自上而下构建旅行社组织体系所形成的外联——接待垂直分工模式（有别于西方批发——零售垂直分工）和细分市场的水平分工相混合的分工格局。在旅游的发展过程中，一方面旧有体制的外联——接待垂直分工模式被打破（以国旅总社与地方分支社的案例最为典型），另一方面，类似西方发达国家的分工体系的形成机制却没有建立。按照目前的《旅行社管理条例》，我国旅行社依然按照市场的不同（主要是国内、出境和入境）来划分类型，而每类旅行社的经营活动都涉及从生产、设计、开发旅游产品到旅游接待的各个环节。因此，可以说，我国旅行社分类是在政府主导下，而不是在市场机制作用下形成的，是宏观政策体制作用下的结果，与国外旅行社业有着迥然不同的形成背景和发展路径。

    其次，是促进垂直分工的环境土壤不存在。这表现在以下四个方面：其一过高的进入壁垒，限制了大量零售代理商的出现。除了和一般企业同样的一些要求以外，从行政管理的角度而言，目前我国旅行社的进入壁垒主要表现在以下几个方面：经营许可证、注册资金、质量保证金、人员（特别是管理人员）要求等，其中经营许可证（特别是出境旅游经营权）和质量保证金是一个相对较高的壁垒，从而限制了大量零售代理商的出现。例如，经营入境业务和出境业务的国际社分别需要交纳60万和100万人民币的质量保证金，提高了旅行社的进入壁垒；而在质量保证金的使用中，真正用来赔付旅游者的却并不多见，即使有个别案例，其比例也极低。其二，激烈的行业竞争，挤压了零售代理商的生存空间。我国大部分经营入境旅游和国内旅游的组团社，都选择直销渠道，不采用零售代理商作为其中间商，原因之一就是如果按照10%的佣金率，那么选择间接销售渠道所带来的销售利润就无法补偿这一渠道的维持费用。要同时满足旅游批发商对利润率以及零售代理商对佣金收入的要求，则必须提高旅游产品的售价，而在激烈的行业竞争环境中，这无疑会影响产品的竞争力。自528家（现为672家）出境旅行社签订了互为代理协议后，出境旅行社经营模式开始逐步向垂直分工体系转变，其原因主要是因为很多实际从事出境游业务的企业没有出境旅游业务经营许可证，只能利用自己的网络为具有资格的旅行社输送客源。实际上，这种初级水平的垂直分工体系，还不是成熟的、普遍意义上的批零体系。其三，较差的商业环境，迫使旅行社自建网络以规避风险。在社会化的诚信体系尚未完全建立的今天，旅行社要面对较高的交易风险，不守信用、拖欠团款等现象的普遍存在，使得一些大型旅行社情愿自己多花钱来建立销售网点（主要是门市），也不愿意选择间接的销售渠道。其四，新技术的应用，给零售代理商发展带来潜在威胁。正如学者李天元等人所分析的，旅游经营商选择直销渠道还是间接渠道取决于其成本收益比较。由于信息技术等的发展，旅游经营商在所需范围内直接同最终消费者对话成为可能，不仅能够通过网络传递信息，实现数据的无缝传递，而且不必因支付高昂的佣金而削弱自己的产品在价格方面的竞争力，从而更具成本效益。尽管新技术的应用不会导致所有旅游经营商实行直销模式，完全替代零售代理商的作用，但至少给后者的发展前景带来了一定的威胁，特别是对于尚未完全建立起批零体系的我国旅行社而言。